“大部制”改革背景下不同运输方式管理协调机制研究

来源:第一届中国管理国际学术会议入选论文    日期:2016-05-04    浏览量:468次    编辑:王长峰

        党的十八大报告指出,要稳步推进大部门制改革,建立部门职责和智能有机统一的管理体制。党的第十八届中央委员会第二次全体会议审议通过《国务院机构改革和职能转变方案》,方案提出组建新的交通运输部,统筹规划铁路、公路、水路、民航业发展,加快推动综合交通运输体系建设步伐,这标志着“大部制”在交通体制改革的新突破。交通运输部的职能由原来交通部负责管理的公路、水路扩大到航空运输、铁路、城市地铁、轻轨、公共汽车专线、出租车管理及邮政管理。当前要围绕“大交通”,着眼“大服务”,打破原来运输方式管理分散,条块拆分严重的状态,建立“建、管、养、运”一体化,各种运输方式无缝衔接,确保经济命脉的安全有序畅通,促进地方经济和社会全面发展的交通管理体制。交通行业大部门体制改革理顺了各交通相关政府部门的职能、职责,整合了各交通政府部门的权力运行机制,是交通行业大部制体制改革的基础性工作。不同运输方式之间管理协调机制则是在做好这一基础性工作的前提下,真正理顺各交通相关政府部门关系,并使之协调运转的关键环节。

一、健全不同运输方式之间管理协调机制的重大意义

        进入21世纪,特别是新的交通运输部成立后,我国交通运输行业的网络化、系统化、社会化发展趋势越来越明显。行业内不同运输方式之间不仅存在着既竞争又联合的关系,而且分工和相互协作的水平也越来越高。大型综合性交通运输枢纽的构建对不同交通运输方式的相互衔接的要求不断增高,客观上需要建立与“大部制”改革相适应的综合交通运输管理协调机制。交通运输行业综合运输能力提升要依靠行业内不同运输方式协同作用的结果。如果不同运输方式之间管理协调机制不健全,各种运输方式得不到协调发展,就会出现“木桶效应(Buckets Effect)”,会使得发展较好的运输方式的作用发挥不完全,整个交通行业综合运输能力的发挥也就由行业中发展最落后的运输方式来决定,最终可能不仅导致某种交通运输方式的资源浪费,进而不能实现整个交通资源的最佳搭配方式。为了实现以最优化的运输方式组合满足日益增长的运输市场需求的目标,必须健全不同运输方式之间管理协调机制,这样我国交通运输行业才能实现协调发展。所以,健全不同运输方式之间管理协调机制,统筹考虑不同的交通运输问题,是优化配置各种运输结构、提高交通综合运输能力的重要手段,也是保障我国经济发展快速平稳发展、全面建设小康社会的重要手段。

        首先,健全不同运输方式之间管理协调机制有利于实现交通运输行业的整体功能和作用。目前中国交通运输行业是由5种不同运输方式及其相关要素构成的复杂系统,要实现行业整体功能超出各种不同运输方式及其相关要素功能的简单加和,必然要求构建不同运输方式之间管理协调机制,才能实现构成系统的各种运输方式的协调发展,实现交通运输行业在整个国民经济中的功能和作用。虽然我国交通运输行业中每一种运输方式都具有其独特的发展领域,但是随着交通技术的不断进步,某种运输方式的独特领域并不是一成不变的。每种运输方式都要根据自身的特点不断挖掘自身的潜力,寻找各自适合的发展领域,在整个交通运输系统中找到自身合理的定位。例如我国近几年高速公路的等级和里程不断提高,推动了公路快速运输的发展,这无疑给道路运输方式带来了新的发展空间,使其在运输市场领域的服务范围有所扩大,与铁路运输方式配合的灵活度也越来越高。健全不同运输方式之间管理协调机制,使不同运输方式之间展开密切协作,不仅可以使得单一运输方式无法满足的一些客货运输需求得以实现,而且会促进交通运输行业结构得以进一步优化,更加符合社会经济发展对多种运输方式的要求。

        其次,健全不同运输方式之间管理协调机制还有利于我国交通运输行业资源优化配置。通过健全不同运输方式之间管理协调机制,使我国的交通运输行业保持良好的发展态势,可以在更大空间范围内以更短的时间和更低的成本实现资源的优化配置。交通运输行业是由多种运输方式有机配合衔接构成的综合运输系统。铁路、公路、航空、水路和管道运输5种运输方式在各自的领域中具有各自的比较优势,同时5种运输方式之间又具有一定的可替代性,是一种既需要协作又需要在某些方面存在竞争的新型关系。只有健全不同运输方式之间管理协调机制,才能使这种协作竞争关系顺畅运转,使5种运输方式实现相互适应,相互协作,相互促进的和谐关系,从而共同实现“人便于行、货畅其流”,满足广大人民群众出行对交通运输行业的具体要求。

二、变革中的不同运输方式之间管理协调机制存在的问题

        各种运输方式能否实现有效地配置运输资源,并进一步向现代化的交通运输体系发展,一个重要的制约因素就是各种运输方式的现行管理体制。我国虽然非常重视交通运输的发展,也在不断变革不同运输方式之间管理协调机制,但是从根本上说我国交通运输管理体制是各种运输方式分别相对独立管理的,交通运输系统被这种传统的、独立管理的体制机制割裂开了,阻碍了不同运输方式的内在联系,极大地削弱了交通运输是一个有机整体的特征。

        1.体制独立、各自为政、缺乏协调

        在很长的一段时间里,我国的各种运输方式分别由相对独立政府部门管理,基本上只关注自身的加快发展,缺少一个相对统一的部门从宏观上统筹、协调并整合各种运输方式的相互之间的业务关系。这种“割裂”和缺乏统一的协调主管部门造成了各种运输分割、运输方式管理各自独立管理的局面。进而致使整个交通行业管理无法实现统筹和协调,行业整体缺乏统一管理,行业更无法实现整体有效监督,难以从整体上优化交通运输行业的战略规划,联合运输组织统一管理困难,而且不通运输方式的运力投放盲目,盲目增长,使得无序竞争越来越严重,最终难以形成良好的交通运输行业整体效益,行业整体服务功能低下。例如我国有些城市把越来越多的新建火车站(运输枢纽)移至郊区,而且有些客站距离城市中心相当远,设计时没有很好地考虑与公路运输的无缝对接,没有很好地设计旅客乘车方便和有关城市的总体布局的统一。在现行的交叉理模式中,不同部门分别设计不同的运输方式,导致火车、飞机、汽车、轨道交通之间以及城市公共交通、长途公路客运之间不能有效接驳,难以为乘客提供优质满意的运输服务,交通运输行业的“人便于行、货畅其流”的格局也就难以实现。

        2.职责交叉重叠、政出多门、缺乏统一协调管理

        由于历史的原因,交通运输行业管理实属多部门多头管理,在新的道路运输部成立之前,铁道部管理所有的铁路,水路运输归交通部负责,而公路运输管理分属于交通部、建设部和公安部三个不同的部门。这种旧管理体制致使交通管理职能在不同运输方式之间存在交叉重叠,造成人员与机构设置臃肿,行政管理效率低下,管理成本浪费严重。这种管理体制的弊端主要表现在以下两个方面:(1)多个部门同时承担某项相同或相近的管理职能,有利益可图的都抢着管、无利益可图的都相互推诿扯皮,造成无人管的现象。(2)各交通管理部门、特别是各地方政府下辖的交通管理部门在制定相应的交通运输政策法规和措施时,大多从本部门和当地利益出发,上下部门以及平行部门相互之间矛盾难以协调解决,存在部门保护和地方保护的现象,给道路运输企业、从业人员和广大人民群众带来不便。

三、新形势下优化不同运输方式之间管理协调机制的对策

        从我国交通运输发展的现实来看,一方面是快速增长的交通运输需求,另一方面是日益紧迫的来自能源、资金、土地和环境方面的约束,在这种形势下,中国的交通运输行业必然要选择一条规模扩张和协调发展并重的发展道路。不仅要进一步增加交通运输的投入,实现规模的快速扩张,更要抓住“大部制”改革机遇,优化不同运输方式之间管理协调机制,协同发挥各软硬件系统、各运输方式的作用,实现不同运输方式协调发展,实现交通运输行业整体高效率运行。

        1.制定总体改革方案,建立大交通管理模式

        在交通大部制改革基础上健全不同运输方式之间管理协调机制是一项巨大的、复杂的、系统的工程,因此应当本着科学、严谨的态度制定一个总体的、具有综合性的改革方案。中国过去的交通管理体制改革最大的问题就是缺乏整体战略规划,解决问题只局限于某种单独的交通运输方式,没有从根本上彻底解决各种运输方式整体存在的问题,以至于影响了改革的效果。所以优化不同运输方式之间管理协调机制首先要有一个总体改革方案,要明确未来的中国交通行政管理体制的结构和管理方式。然后在总体改革方案的引导下,循序渐进的去建立大交通管理模式,建立有利于构筑与陆、海、空、轨和管道运输方式发展要求相适应的统一的管理体制框架,逐步解决制约运输生产力发展的管理体制性障碍,降低交通行政管理运营成本,实现不同运输方式之间跨部门高水平协同作业。在对上述5种运输方式进行规划与发展时,政府要以交通运输的本质为出发点,以运输需求调查与预测为基点,结合国家社会经济发展的总体规划,研究运输需求总量和结构与交通运输体系运输能力的匹配关系,对不同运输方式进行技术经济比较,实现运输方式合理发展与分工。同时,为促进运输方式之间的合作,在技术标准、信息传输、经营规则等方面进行统一的宏观调控,体现统筹协调各种运输方式发展的意志。要加大对国家(甚至包括临近国家)和区域交通一体化的统筹协调力度。通过对国家整体和区域交通运输的规划引导、战略协调、管理服务和信息保障等,加快国家整体和区域性的交通运输网络建设,推动交通一体化进程。

        2.完善政策体系,建立新型管理体制

        完善政策体系,建立新型管理体制,目的是对交通运输行业发展过程中利益相关者之间的关系进行统一管理和协调。因此,相关交通管理政策的出台与实施,一方面应该考虑国家整体和区域运输需求的变化,结合国家和地区的政治、经济、社会、学问以及环境等特征和变化趋势,在政策内容上有不同的侧重点。另一方面需要为交通运输市场机制的发挥提供公平、有序的环境。按照国家整体大部制改革的引导思想,结合交通运输行业发展现状、发展任务以及发展变化的趋势,进一步强化交通运输部相关管理机构公共管理和服务的职能,进一步增强交通运输部的宏观调控、统筹协调和决策监督等职责,重点放在现代交通运输产业政策的制定和实施、基于未来可持续发展的交通行业战略规划及其实施,行业统一管理的规范与标准的制定与实施等工作。特别要注意扭转不符合科学发展、特别是不符合可持续发展的思想理念、管理和工作作风。通过完善运价政策,使经济利益在5种运输方式之间、每种运输方式内部的运输微观主体之间、运输微观主体与消费者之间进行更合理的分配。在准确测定不同运输服务种类运营成本的基础上,结合全社会平均资金利润率及政策因素等,确定适当的利润率,为统一运价、引导性运价基准及浮动范围的制定和调整提供科学依据。国家还可考虑通过细分交通运输市场,灵活地划分政府管制和市场调节运价种类的范围,如对铁路货运价格进行细分,改革铁路货运目前“一刀切”的价格政策。

        总之,交通运输行业是一个非常复杂的庞大系统,不同运输方式之间具有不同的特点和功能。政府在优化不同运输方式之间管理协调机制,推动交通运输行业协调发展的进程中,切忌包办一切的做法。交通运输部要在整体宏微观政策、行业战略规划、行业通用技术标准、基于大数据的信息传输系统、行业经营规则以及管理体制上进行统一的协调和宏观调控,避免各运输方式各自规划、分散独立建设而导致交通行业整体系统效率低下、浪费严重。要通过各种管理政策引导不同运输方式的经营活动,创造和谐有序的交通行业发展环境,推动5种不同运输方式之间的联营、协作、衔接,以最小的运输资源消耗来获得最大的运输能力与运输效益,满足人民群众日益增长的出行需要,切实保障经济全面发展和建设小康社会的顺利进行。(编辑:王长峰)

 

 

 

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